Jonathan Marie, Attac-France, 20 janvier 2020

On peut repérer des expressions à la mode, des termes qui peuvent être utilisés abondamment, parfois jusqu’à faire perdre leur sens aux mots utilisés. Au cours de l’année 2019, l’expression Green New Deal (pourtant apparue il y a plus de dix ans, immédiatement après la dernière crise financière), est indéniablement devenue l’une de ces expressions à la mode, jusqu’à être déclinée en European Green Deal par la présidente de la Commission européenne.

Ces termes font évidemment référence au New Deal originel, celui attribué à Franklin Delano Roosevelt, qui fut président des États-Unis de 1933 à 1945, son mandat débutant quelques années après la crise financière déclenchée par le krach de 1929.

Le New Deal est l’expression qui désigne un ensemble de mesures économiques adopté pendant la première partie de l’administration Roosevelt : on pense à la fois aux réformes introduisant des réglementations économiques de grande ampleur [1] ainsi qu’aux mesures de soutien à l’activité économique et aux programmes sociaux mis en place à partir de 1935.

Si, dans les années 1930, il s’agissait de soutenir l’activité économique mais aussi de contrer la montée du fascisme ou du nazisme, aujourd’hui, il s’agit de répondre à la fois aux exigences économiques contemporaines (liées aux enjeux de sous-emploi, d’inégalités de développement entre pays ou entre les personnes, etc.) comme à celles liées au changement climatique, à l’épuisement des ressources ou à la dégradation de l’environnement.

Les propositions habituellement intégrées dans le cadre d’un Green New Deal s’articulent avec l’objectif de limiter le réchauffement climatique global à + 1,5 °C ou +2 °C par rapport à la moyenne observée avant l’âge industriel. Ces propositions s’appuient sur la mythologie de la réussite du New Deal des années 1930 comme promoteur de la prospérité. Elles sont indissociables d’un interventionnisme actif de la part des autorités au sein de l’économie et d’un volume considérable d’investissements. Dans la recherche en économie, de telles propositions sont aujourd’hui portées par des économistes d’inspiration keynésienne, qui cherchent à offrir simultanément des solutions aux enjeux climatiques comme aux enjeux de sous-emploi. Seulement, si la croissance économique peut permettre de réduire le chômage, elle peut aussi accélérer la catastrophe écologique.

C’est sur cette contradiction que peuvent s’affronter des économistes hétérodoxes entre partisans de la décroissance (ou Degrowth) et défenseurs d’un Green New Deal reposant sur l’investissement et donc susceptible de générer de l’activité économique supplémentaire qui sera attestée par des taux de croissance du PIB positifs.

Cette contribution vise à défendre une vision agnostique et équilibrée ; l’objectif de la politique économique ne saurait être celui de générer de la croissance (même qualifiée de croissance verte) pour résoudre les problèmes. Nous défendons l’idée que l’objectif de la politique économique doit être uniquement celui de provoquer la mutation du modèle productif tout en permettant de garantir le plein-emploi. Atteindre ces objectifs nécessite à la fois de recourir à de nouvelles réglementations afin d’encadrer la finance ou le commerce, comme de développer une politique économique interventionniste par la mobilisation de la politique monétaire et de la politique budgétaire et fiscale. Ce sont les aspects sur lesquels insistent les partisans du Green New Deal. Mais cette politique doit aussi s’accompagner d’une baisse du temps de travail et d’une amélioration des conditions d’existence d’une grande partie de la population mondiale (y compris en termes de cadres et modes de vie), aspects sur lesquels insistent les auteurs défendant une perspective de décroissance.

Afin de défendre cette voie de réconciliation, nous proposons au préalable de rappeler les principaux arguments récemment avancés par les tenants des deux approches ; dans la prochaine section nous allons rappeler les principaux arguments avancés par les défenseurs du Green New Deal, puis nous aborderons ceux avancés par les défenseurs de la décroissance [2].

1. Un Green New Deal ?

Les défenseurs d’un Green New Deal défendent l’idée que des secteurs d’activité comme des régions du monde sont amenés à croître pendant que certains secteurs sont amenés eux à décroître. Dans cette optique, selon Pollin (2019), pour réduire globalement les émissions de CO₂ de 40 % par rapport à aujourd’hui en vingt ans, les besoins d’investissements mesurés en termes de PIB mondial sont de l’ordre de 2 % à 2,5 % par an. Ces investissements doivent être mobilisés dans trois directions principales. D’abord, afin de réduire la consommation énergétique par l’amélioration ou la modification de nos pratiques (entre autres exemples on peut penser à l’amélioration de l’isolation du bâti ou à l’amélioration et au développement des transports collectifs en substitution à l’automobile), mais aussi par l’innovation technologique dans le secteur de la production énergétique et la diffusion des nouvelles technologies. Ensuite, les investissements sont nécessaires afin de réduire substantiellement la déperdition énergétique liée à la production comme à l’acheminement de l’énergie. Enfin, les investissements sont évidemment indispensables pour développer massivement la production énergétique par les centrales éoliennes, hydroélectriques, solaires ou géothermiques, en substitution aux centrales basées sur les énergies fossiles ou le nucléaire.

En poursuivant un tel effort d’investissement sur un horizon d’une cinquantaine d’années, il serait possible d’atteindre une production énergétique globale qui n’émettrait plus de carbone. Pour mobiliser le terme proposé par Jackson (2009), Pollin défend ardemment la possibilité d’un découplage absolu qui serait la conséquence de cet interventionnisme massif : alors que la croissance économique tirée par les investissements dans le secteur énergétique serait positive, les émissions de gaz à effet de serre ainsi que l’utilisation de ressources fossiles diminueraient. Atteindre ce découplage absolu justifie les investissements évoqués précédemment. Cette situation de découplage absolu serait aussi compatible avec l’amélioration des niveaux de vie dans les pays du Sud, qui irait elle-même de pair avec des taux de croissance positifs [3]. Selon Pollin, l’effort à mener dans le domaine énergétique doit aussi être mené par les pays « les moins riches ». Soulignons que ce qui compte est bien la diminution absolue des émissions de carbone, et non l’évolution dynamique du rapport entre l’évolution du PIB et l’évolution des émissions de carbone ; il y a donc un enjeu important à déterminer si le découplage absolu au niveau global est un objectif atteignable (pour une vision différente sur cet aspect, voir Bruyère, 2019).

Les partisans d’une transition énergétique dans le cadre d’un Green New Deal défendent aussi l’idée qu’une politique industrielle menée simultanément au plan d’investissement dans le secteur énergétique est nécessaire ; elle doit encourager l’innovation technologique bien sûr, mais aussi décourager les activités les plus polluantes et énergivores (notamment par la fiscalité) mais aussi permettre le développement de nouvelles formes d’entreprises dans le secteur énergétique (comme des coopératives par exemple) ou encore faciliter le financement de celles-ci. Il y a ici un enjeu clé en termes d’économie politique qui est lié à la possibilité d’une véritable transition écologique. Pour le dire autrement, le fait de modifier les modes de production en général et dans la production énergétique en particulier, et donc d’affronter les groupes sociaux actuellement détenteurs des moyens de production de l’énergie, soulève de très importants enjeux.

2. Une décroissance ?

Dans une perspective alternative à celle promue par les défenseurs d’un Green New Deal, des chercheurs soulignent l’absence de découplage absolu observée que ce soit au niveau global (selon l’Agence internationale de l’énergie, pour l’année 2017, le PIB mondial a augmenté d’environ 3 % et les émissions de CO₂ de 1,4 %, atteignant le niveau le plus élevé de l’histoire), comme aux niveaux nationaux. Si certains pays semblent atteindre le découplage absolu, ce n’est plus le cas lorsqu’on prend en compte les émissions provoquées par la production des biens et services importés (voir par exemple Cohen et al., 2017). Pour paraphraser le titre de l’article synthétique de Schor et Jorgenson (2019), du fait des impératifs climatiques, il serait donc de toutes façons trop tard pour la croissance.

Victor et Jackson (2012) ont, parmi les premiers, indiqué que la crise de 2007/2008 était tout à la fois une crise financière, écologique et liée à l’augmentation remarquable des inégalités. Ils indiquent que le système économique actuel étant structurellement basé autour de la croissance et que celle-ci ne pouvant plus atteindre les niveaux autrefois observés, il est nécessaire de penser un changement de paradigme. Ce changement, pour Victor, doit passer par la réduction de l’activité économique mesurée par le PIB. Ainsi, Peter Victor a pu, au cours de ses travaux, modéliser différents scenarii de décroissance compatibles avec une réduction importante des émissions de CO₂. Dans un article de 2012, il envisage ainsi une réduction de 88 % des émissions de CO₂ effectuées par le Canada, réduction permise par des taux de croissance de PIB négatifs observés sur une période de trente années. L’objet de cette contribution n’est pas de discuter le réalisme d’un tel scénario, mais relevons qu’aucune expérience historique de récession sur une si longue récession n’a été observée. Certes, ce n’est pas parce qu’un événement ne s’est pas encore produit qu’il ne peut pas se produire, mais les conséquences politiques et sociales d’une telle trajectoire macroéconomique peuvent nous faire douter de la possibilité que celle-ci puisse se réaliser.

En fait, au-delà de la discussion autour de la possibilité de la mise en place d’une véritable décroissance, nous préférons relever que des auteurs préfèrent se définir comme agnostiques vis-à-vis de la croissance plutôt que favorables à la décroissance. Avec ce qualificatif, on affirme que la croissance ne saurait être un but en soi, on propose même d’ignorer la mesure du PIB, mais on reconnaît que certaines activités ou certains pays peuvent ou devraient connaître des taux de croissance positifs.

Au sein du courant des partisans de la décroissance (et donc des agnostiques), afin de déclencher la bifurcation écologique, l’accent est mis sur la lutte contre les inégalités comme sur la mise en place de la réduction du temps de travail plutôt que sur la transformation des sources de production énergétiques (car l’enjeu est surtout de réduire la consommation énergétique par la modification des comportements et des modes de vie). La proposition de baisse du temps de travail est effectuée afin de répondre aux exigences de réduction du chômage, afin d’améliorer les conditions de vie des individus mais aussi afin de réduire les impacts écologiques des activités économiques [4]. Concernant les inégalités, une littérature récente révèle que les inégalités personnelles sont positivement corrélées avec les émissions de carbone. Chancel et Piketty (2015) ont estimé que les 10 % des ménages aux patrimoines les plus importants sont responsables de 45 % des émissions globales ; aux arguments en faveur de la réduction des inégalités pour favoriser la stabilité financière et économique s’ajoutent donc des arguments écologiques. Ces arguments permettent aussi d’indiquer que les plus gros pollueurs et les ménages les plus riches devraient être les premiers à effectuer les efforts requis.

3. Vers une compatibilité d’un Green New Deal et de la décroissance ?

À partir des arguments exposés précédemment, mais aussi influencés par la tradition keynésienne, nous souhaitons entrevoir la possibilité d’envisager une politique économique finalement influencée par ces deux courants. Les propositions du Green New Deal portées par Alexandria Ocasio-Cortez, sénatrice américaine et soutien de Bernie Sanders au cœur de la campagne des primaires démocrates, semblent aussi répondre à cette logique.

S’il est nécessaire d’envisager des investissements importants afin d’engager une véritable transformation de la production énergétique et rendre possible le découplage absolu, ces investissements doivent s’articuler à l’arrêt immédiat des investissements dans les activités polluantes, et nous devons tourner le dos aux principes productivistes (ce point est une caractéristique de franche différenciation des principes défendus ici des objectifs de « croissance inclusive » promue par les institutions internationales). La politique économique adoptée doit néanmoins permettre le plein-emploi et garantir la satisfaction des besoins humains (comme l’éducation, la retraite ou l’accès aux soins) dans un contexte de croissance de la population mondiale au cours des prochaines décennies.

Ces propositions de bon sens imposent une rupture avec les politiques économiques actuellement menées, et ce évidemment pour les pays européens. Atteindre ces objectifs impose la mise en place d’une politique fiscale expansionniste qui s’articule avec une politique monétaire accommodante et la baisse du temps de travail (voir Charles et al., 2019, pour une réflexion menée sur l’économie française qui adopte ces principes). De plus, ces politiques devront être établies sur plusieurs décennies, ce qui ne peut se réaliser sans une réduction drastique des sources de l’instabilité financière. Des mesures radicales concernant l’encadrement des marchés financiers doivent donc être mises en place ; on pense notamment à la restauration d’une séparation stricte des activités bancaires et à la réduction de la taille des établissements financiers pour éviter toute crise systémique (voir par exemple Attac, 2017 ou Harribey et al., 2018).

Ce nouveau policy-mix doit s’articuler avec une véritable politique industrielle et même, le cas échéant, avec des mesures protectionnistes afin de permettre la relocalisation d’activités et de réduire l’impact écologique du transport des marchandises ; cela doit aussi permette l’application de normes sociales et environnementales sur la production compatibles avec les exigences écologiques. La composition comme les niveaux d’investissement dans l’économie doivent pouvoir être contrôlés et réduits à mesure que la transition sera amorcée ; pour cela, suivant Fontana et Sawyer (2016), il est donc absolument nécessaire que le volume comme la composition des investissements puissent être régulés par le contrôle de l’activité de crédit et de création monétaire menée par les banques.

Ces propositions sont régulièrement jugées illusoires et le principal argument mobilisé réside bien souvent dans le fait que les finances publiques ne pourraient en aucun cas supporter de nouveaux déficits qui provoqueraient un alourdissement de la dette publique et du « fardeau » que nous lèguerions à nos enfants [5].

4. Le nécessaire appui monétaire à la politique budgétaire

À rebours de ce discours, mais en lien avec les propositions en faveur d’un Green New Deal, les partisans de la « Théorie monétaire moderne » (ou théorie néo-chartaliste [6]), en anglais MMT pour Modern Monetary Theory, défendent l’idée qu’une banque centrale peut toujours financer les dépenses publiques supplémentaires. Dès lors, la contrainte financière sur les dépenses publiques est inexistante, car tout État souverain dispose à sa guise des avances monétaires permises par la banque centrale. L’enjeu réside alors dans la capacité des autorités à mobiliser les ressources réelles afin d’atteindre les objectifs de la politique économique. Afin de défendre la possibilité qu’aurait aujourd’hui le gouvernement des États-Unis pour articuler aisément la politique budgétaire et la politique monétaire dans une optique de Green New Deal (incluant ici les investissements verts mais aussi le déploiement d’une couverture sociale universelle, la réduction des dépenses militaires ou encore l’application du principe de l’État comme employeur en dernier ressort), Nersisyan et Wray (2019) font référence à l’expérience de la fin des années 1930 et des années 1940 aux États-Unis et au Royaume-Uni. Les auteurs montrent que, lors de ces années, sous l’impulsion des gouvernements, les déficits budgétaires ainsi que la dette publique ont largement augmenté dans le cadre de l’effort de guerre (aux États-Unis, les dépenses publiques sont passées de moins de 10 % du PIB en 1940 à plus de 45 % en 1945 ; le pic du déficit public s’établissant à 26 % du PIB en 1943) sans que ne soit observée de crise de financement du déficit public grâce au recours aux avances de la banque centrale vers le Trésor, ni de crise inflationniste, et ce grâce à l’introduction de mesures de contrôle de la progression des prix et des salaires.

La MMT et ses préconisations font l’objet d’un intérêt croissant dans le débat public, particulièrement aux États-Unis, mais aussi au sein des discussions académiques entre économistes progressistes [7]. Retenons de ces réflexions qu’elles rappellent un enseignement keynésien fondamental pour la période actuelle : la politique économique doit pleinement articuler politique budgétaire et politique monétaire, l’impulsion de la politique économique étant réalisée par la politique budgétaire. Dans la plupart des cas en effet, rien n’interdit que soit mis en place un net assouplissement budgétaire. Par exemple, aujourd’hui, dans la zone Euro, une politique budgétaire expansionniste n’aurait pas de difficulté à être financée à des taux d’intérêt très faibles, a fortiori si la Banque centrale européenne était autorisée à intervenir le cas échéant sur les marchés primaires de la dette publique, comme c’est habituellement le cas de toute banque centrale.

Certes, il y a ici une critique importante que l’on peut faire à la MMT ; la vision de la relation entre une autorité souveraine et sa monnaie apparaît parfaitement verticale. Dans la réalité, tous les gouvernements de tous les pays ne pourraient mobiliser leur banque centrale comme le préconisent les auteurs de la MMT sans risquer une crise monétaire provoquée par le rejet de la monnaie par ses utilisateurs. En d’autres termes, la MMT ne retient pas les enseignements d’économistes comme J. Epstein ou D. Prates, mettant en avant l’importance de la hiérarchie des monnaies au sein du système monétaire international, ou des auteurs de l’institutionnalisme monétaire comme M. Aglietta ou A. Orléan qui soulignent l’importance de la confiance dans la monnaie et expliquent que l’État ne peut imposer aisément une monnaie et son unité de compte dans un espace économique.

Ces dernières réflexions nous alertent sur le fait qu’il est absolument nécessaire d’emporter l’adhésion des citoyens pour la mise en place d’un véritable Green New Deal et que l’application au niveau global des mesures nécessaires nécessite une réforme du système monétaire international, parce qu’il est indispensable d’organiser au niveau global, par la gestion de la monnaie internationale, les modalités de financement pour l’ensemble des économies.

Prendre au sérieux l’expression Green New Deal et adopter une vision agnostique vis-à-vis de la croissance implique que la politique économique menée doit radicalement changer, tout comme la réglementation et les institutions sous-tendant le fonctionnement de nos économies. La politique économique doit avoir pour objectifs la recherche du plein-emploi, le découplage absolu par la transition énergétique et la transformation de nos modes de production, mais aussi le déclenchement d’un changement des modes de consommation et de déplacements. Ces objectifs ne peuvent être atteignables que par une articulation étroite des politiques budgétaire et monétaire, par la réduction des inégalités et par la baisse du temps de travail. Il est aussi indispensable de limiter l’instabilité financière globale par de nouvelles réglementations bancaires et financières (séparation des activités bancaires, contrôle social des banques notamment), par la restriction aux échanges de capitaux internationaux comme par une réforme du système monétaire international.

Notes

[1] 
Par exemple, avec le Glass-Steagall Act de 1933, les autorités américaines imposaient la séparation stricte des activités des banques entre, d’un côté, les activités de banque traditionnelle et, de l’autre, les activités de banque d’affaires qui comprennent les activités spéculatives sur les marchés financiers.

[2] Nous souhaitons ici insister sur les points de convergence possibles que l’on peut trouver au sein de contributions récentes entre partisans d’un Green New Deal et du mouvement Degrowth. Nous ne prétendons donc nullement proposer une revue de la littérature exhaustive. D’ailleurs, conservons à l’esprit que les réflexions théoriques autour du concept de décroissance datent du début des années 1970 (voir Demaria et al., 2013) et qu’il n’est pas question de supposer que les apports d’auteurs comme Gorz, Illich, Latouche ou Georgescu-Roegen soient compatibles avec un Green New Deal. Le lecteur intéressé pourra par exemple consulter l’ouvrage de Douai et Plumecocq (2017) qui propose une synthèse détaillée des développements théoriques de la notion de décroissance.

[3] La causalité est ici importante ; il est difficilement imaginable que les niveaux de vie des pays les plus pauvres puissent s’élever sans qu’on puisse observer une augmentation du PIB, ce qui ne signifie pas que l’augmentation du PIB est un pré-requis à l’élévation du niveau de vie.

[4] Schor et Jorgenson (2019), citent une étude de Fitzgerald et al. (2018) effectuées sur des données fédérales américaines ; les auteurs estiment que la réduction d’un pour cent du temps de travail hebdomadaire réduit la consommation d’énergie d’au moins 0,55 %.

[5] Pour une déconstruction de ce discours, on peut se référer à Tinel (2016).

[6] Théorie néo-chartaliste car elle s’établit sur les raisonnements initiés par Georg-Friedrich Knapp au début du XX^e siècle ; elle fait de la monnaie la conséquence d’un écrit juridique (d’où l’emploi du terme chartaliste) qui définit le moyen de paiement des impôts et elle identifie donc la monnaie à l’État. Pour une analyse des liens entre chartalisme et MMT, voir Desmedt et Piégay (2007).

[7] On pourra se reporter au dossier spécial paru dans le numéro 89 d’octobre 2019 de la revue Real-World Economics Review qui comprend un grand nombre d’articles consacrés à la présentation de la MMT par ses promoteurs comme à ses limites relevées par d’éminents économistes hétérodoxes.