L’Afrique francophone face au E-commerce à l’OMC

Lorsque septante-six États confirment en janvier 2019 leur intention de lancer des négociations plurilatérales sur le commerce électronique au sein de l’OMC [1], le groupe ne compte alors qu’un seul représentant du continent africain : le Nigéria. Un an et demi plus tard, quatre États seulement se sont ajoutés à la liste – le Bénin, le Cameroun, la Côte d’Ivoire et le Kenya – signe que l’engouement est toujours loin d’être au rendez-vous. Pourtant, ce ne sont pas les pressions qui manquent. Pour les promoteurs de ces négociations, en effet, la participation d’un maximum d’États africains permettrait d’en renforcer la légitimité. Et surtout, l’Afrique constitue, à bien des égards, la « dernière frontière » de l’économie numérique, une terre de promesses qui aiguise bien des appétits [2].

Dans ce contexte, trois arguments sont généralement invoqués pour tenter de convaincre les États récalcitrants. Le premier consiste à mettre en avant les vertus supposées du commerce électronique pour le développement et la « croissance inclusive » [3]. Le second consiste à insister sur le fait que les négociations ayant lieu de toute façon, il vaut mieux y participer plutôt que d’en être absent : « être à la table plutôt que sur le menu » pour reprendre une expression consacrée [4]. Enfin, le troisième argument souligne le risque de voir l’Afrique être encore plus marginalisée dans l’économie (numérique) mondiale si elle ne participe pas aux discussions et, par extension, aux résultats qui en découleront [5].

Ces arguments ne sont pas neufs, mais ils sont régulièrement reformulés et adaptés en fonction des circonstances. Récemment, c’est par exemple la crise du Covid-19 qui permet de les remettre au goût du jour, en insistant sur le rôle que les technologies numériques jouent dans la gestion de la crise et seront appelées à jouer dans les reconfigurations qui suivront [6].

Des avantages incertains… Pour des risques biens réels

Pourtant, dès les premiers projets de négociations à l’OMC sur l’e-commerce, l’immense majorité des pays africains se sont montrés sceptiques [7]. Et pour cause. Le premier problème, et il est de taille, c’est que la notion même de « commerce électronique » est particulièrement vague. En effet, à mesure que la plupart des secteurs et activités économiques se numérisent, le « commerce électronique » en vient à pouvoir englober des enjeux qui dépassent de loin les simples achats ou ventes de produits sur Internet. Par exemple, comme l’expliquent notamment les chercheurs Christopher Foster et Shamel Azmeh, « Dans les services, un certain nombre de pays africains bénéficient toujours de protections au titre de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) de l’OMC. Le développement rapide de services distribués sous forme numérique est en train d’affaiblir ces protections et de nombreux pays soupçonnent que les règles relatives au commerce numérique constituent un moyen de faire pression en vue d’une libéralisation totale de l’accès aux marchés dans les services » [8].

Ces craintes sont loin d’être infondées. Les promoteurs des négociations sur l’e-commerce à l’OMC poussent en effet précisément pour que celles-ci couvrent des domaines aussi étendus que possible. Or, non seulement cela pourrait menacer certains des faibles acquis obtenus jusqu’ici par les pays africains dans le cadre des négociations commerciales multilatérales, mais cela pourrait également les amener à s’engager dès aujourd’hui sur des règles contraignantes dont certaines des conséquences ne se feront sentir ou même connaître que demain. Les évolutions en matière de numérique se succèdent en effet à un rythme tel que les incertitudes dans ce domaine sont particulièrement nombreuses. Une situation encore plus problématique pour les pays d’Afrique qui ne disposent en général ni de suffisamment de recul ni d’expertise pour se faire une opinion claire de leurs intérêts sur ces questions.

Des négociations qui arrivent trop tôt

Ce qui rejoint un deuxième problème que soulèvent ces négociations du point de vue des pays africains : elles arrivent trop tôt. En effet, le continent n’en est encore qu’au tout début de sa numérisation, que ce soit en termes d’infrastructures, de connectivité, de compétences ou encore de législation [9]. Pour l’heure, la priorité serait donc surtout de réfléchir et de travailler à ces différents aspects en se réservant un maximum de flexibilité en termes d’instruments et de politiques disponibles [10]. C’est vrai à l’échelle des États, mais aussi et peut-être surtout à l’échelle régionale. En effet, dans ce domaine comme dans d’autres, l’Afrique aurait tout intérêt à développer un cadre et une stratégie cohérente plutôt que d’avancer en ordre dispersé face à des acteurs publics et/ou privés particulièrement puissants et organisés.

Or, comme le rappelle une récente note de la Commission économique pour l’Afrique des Nations unies, « Jusqu’à présent, la politique du commerce électronique en Afrique a consisté principalement en des mécanismes visant à faciliter le commerce électronique, notamment par des mesures de facilitation des échanges. En conséquence, aucune mesure régionale n’a été prise pour réglementer les aspects liés au commerce électronique, tels que les flux de données ou la localisation des données, qui ont été pris en compte dans d’autres approches régionales du commerce électronique (par exemple, le Partenariat transpacifique et celui de l’Union européenne) » [11].

Des initiatives existent pourtant en ce sens, mais elles restent limitées. L’Union africaine (UA) s’est par exemple dotée, en 2014, de la Convention de Malabo sur les transactions électroniques, la cybersécurité et la protection des données personnelles, mais celle-ci n’est pas encore entrée en vigueur. En parallèle, les membres de l’UA ont également décidé de lancer des négociations pour inclure un protocole sur l’e-commerce dans l’accord instituant une zone de libre-échange continentale africaine (ZLECA), mais seulement dans la phase 3 des négociations [12].

Il est toutefois intéressant d’observer que, dans cette perspective, l’UA a récemment intimé à ses États membres : « d’examiner de manière critique les approches qui leur sont faites par les partenaires bilatéraux pour conclure avec eux des instruments juridiques bilatéraux en matière de commerce électronique, afin de s’assurer que l’Afrique soit en mesure de négocier et de mettre en œuvre un protocole de la ZLECA dans lequel l’Afrique a pleine autorité sur tous les aspects du commerce électronique tels que les données et les produits échangés, et à promouvoir l’émergence de plateformes appartenant à des Africains aux niveaux national, régional et continental dans le cadre de nos préparatifs pour la négociation d’un protocole de la ZLECA sur le commerce électronique ».

Certes, on ne vise ici que d’éventuelles négociations bilatérales, mais comment ne pas craindre que les mêmes considérations sur l’autonomie et la souveraineté numériques de l’Afrique ne soient également menacées par une participation aux négociations à l’OMC, a fortiori si l’Afrique s’y présente désunie ?

Plus fondamentalement, c’est peut-être également le moment pour l’Afrique de prendre le temps de réfléchir à ce qu’elle veut et ce qu’elle ne veut pas en termes de développement numérique. En effet, si la nécessité pour le continent de rattraper son « retard numérique » ne semble pas souffrir de contradiction au sein des principaux cercles du développement international, il faut tout de même rappeler que la trajectoire actuelle du numérique est largement insoutenable ne serait-ce que d’un point de vue écologique, notamment parce qu’elle nécessite l’extraction de ressources… dont l’Afrique est un des principaux pourvoyeurs [13].

Les pays francophones encore plus à risque?

On le voit, les raisons de se montrer sceptiques vis-à-vis des négociations sur l’e-commerce à l’OMC sont nombreuses pour les États africains. Mais c’est peut-être encore plus le cas pour les États francophones au Sud du Sahara. Deux raisons à cela. La première, c’est que ces États accusent en moyenne un retard plus important que les États anglophones dans le domaine socio-économique en général et dans le domaine du numérique en particulier. Sur les vingt-et-un pays africains francophones, quinze sont ainsi classés par la CNUCED parmi les « pays les moins avancés » (PMA).

Dans le domaine du numérique, « seuls trois pays d’Afrique contrôlent jusqu’à 80% de l’ensemble du commerce électronique. Il s’agit du Nigeria, de l’Afrique du Sud et du Kenya, 40% des entreprises africaines de commerce électronique ayant leur siège au Nigeria » comme le souligne le chercheur ougandais Africa Kiiza [14]. À l’inverse, selon différents indicateurs de « préparation au commerce électronique », les pays de l’UEMOA [15] seraient en moyenne à la traîne par rapport au reste du continent. C’est le cas en termes de pénétration d’Internet, par exemple (10% en moyenne, contre 25% environ pour l’ensemble de l’Afrique), d’utilisation de carte de crédit (1,3 pour 100 habitants, contre 2,2 pour l’ensemble de l’Afrique) ou encore d’utilisation de méthodes de paiement par téléphonie mobile (1,9% contre 4,6% pour l’ensemble de l’Afrique) [16].

Dans ce contexte, si comme le craignent de nombreux observateurs, ce sont surtout les pays riches et les pays les plus en avance dans le numérique qui ont tout à gagner dans ces négociations, alors les pays francophones d’Afrique subsaharienne relèvent incontestablement de ceux qui ont le plus à y perdre…

Menaces sur la diversité et l’autonomie culturelles

La deuxième raison tient aux menaces particulières que fait peser la mondialisation actuelle de l’économie numérique sur les pays qui n’en partagent pas la langue véhiculaire, à savoir l’anglais. Les problèmes que pose la domination économique et géopolitique de l’anglais n’ont évidemment rien de neuf, mais ils sont particulièrement exacerbés dans le cadre de l’économie numérique.

Dans son rapport 2018 sur l’état de la francophonie numérique [17], l’Organisation internationale de la francophonie (OIF) s’inquiète par exemple, entre autres, des conséquences de la concentration extrême qui règne dans l’économie numérique mondiale au bénéfice quasi exclusif de quelques multinationales américaines, « avec des implications au niveau des conflits géopolitiques, économiques, idéologiques et culturels ». Pour les pays francophones en particulier, le rapport souligne que « l’enjeu de souveraineté numérique est aussi un enjeu de souveraineté culturelle, d’identité et de diversité sur un champ de bataille idéologique où il est nécessaire d’avoir des armes pour résister à la fatalité d’un impérialisme culturel à la Netflix ».

Plus loin, les auteurs soulignent également que « L’intégration progressive des PED dans l’économie numérique mondiale reste marquée par la domination des géants industriels de l’Internet et du numérique que sont Google, Amazon, Facebook, Apple, Microsoft, etc. Cette domination est aujourd’hui facilitée par la relative faiblesse des capacités des PED en infrastructures technologiques, ce qui accroît la tendance consistant à héberger à l’étranger des données de toute sorte, y compris les données à caractère personnel.
Une telle situation contribue à remettre en cause la question de la souveraineté nationale des États africains en particulier, avec un lot de conséquences aux enjeux politiques, économiques, sociaux, technologiques et environnementaux ».

Nécessité d’une « souveraineté numérique et culturelle dans le cyberespace »

Dans ce contexte, les auteurs considèrent qu’« il est donc nécessaire, si les États et gouvernements francophones veulent maintenir leur influence culturelle et peser économiquement dans un contexte de mondialisation accélérée, qu’ils mettent en place un cadre de concertation et de réflexion stratégique en vue de construire leur souveraineté numérique au regard des nombreux enjeux et défis […] qui interpellent plusieurs aspects (techniques, politiques, économiques et culturels) de la régulation de la nouvelle économie de l’Internet ».

En outre, pour les pays en développement, notamment en Afrique, le rapport souligne qu’« il reviendra aux États concernés de concevoir et de mettre en œuvre des mesures technologiques, juridiques et politiques pertinentes qui permettront de faire valoir la souveraineté numérique sur l’ensemble de leurs ressources numériques, et en particulier sur leurs données ».

Or, force est de constater que ces recommandations cadrent mal avec les mesures mises en avant par les promoteurs des négociations sur l’e-commerce à l’OMC, à l’image de celles qui concernent la liberté de circulation des données à travers les frontières ou encore de l’interdiction des mesures de localisation des données [18]. Dans ce contexte, difficile donc de comprendre pourquoi parmi les nouveaux États africains ayant récemment décidé de se joindre aux négociations de l’OMC, une majorité sont issus de l’espace francophone (Bénin, Cameroun, Côte d’Ivoire)…