Le conflit ukrainien entre sanctions et guerre

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Alexander-Calder.-–-Les-Vers-noirs-1971 crédit © ADAGP, Paris, 2022 - Calder Foundation New York

par Hélène Richard & Anne-Cécile Robert, article paru dans Le Monde diplomatique, Intervenue après l’impression de ce numéro, l’attaque de l’armée russe contre l’Ukraine ouvre un nouveau chapitre particulièrement dangereux des relations internationales (lire « Jusqu’où ira l’escalade militaire ? »).

En reconnaissant l’indépendance de deux régions séparatistes, le président Vladimir Poutine a porté atteinte à l’intégrité de l’Ukraine et accéléré la spirale des sanctions occidentales contre la Russie : liste noire de dirigeants, embargos, restrictions financières… Bien que ces mesures soient rarement efficaces, Washington et l’Union européenne en font un usage croissant.

« Si Poutine envahit l’Ukraine, je veux qu’il sache qu’il aura du mal à acheter un soda dans un distributeur automatique dans les cinq minutes qui suivent », déclarait aux journalistes l’élu démocrate Seth Moulton, en visite à Kiev fin décembre 2021. Début janvier, les membres de son parti déposaient un projet de loi (1) qui prévoyait des « sanctions préventives », un concept inhabituel dans les relations internationales — puisqu’il revient à riposter à quelque chose d’hypothétique.

Le document promettait, « en cas d’escalade », d’interdire aux principales banques russes d’utiliser le dollar et la messagerie financière Swift (pour Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication), par laquelle transite la majorité des opérations interbancaires à travers le monde. En outre, la Russie s’exposait à un embargo sur les hautes technologies et à un blocage de la mise en service du gazoduc Nord Stream 2. Ces menaces n’auront pas suffi à dissuader M. Vladimir Poutine. Dès le lendemain de la reconnaissance de l’indépendance des républiques séparatistes du Donbass par le Kremlin, les annonces de nouveaux trains de sanctions pleuvaient dans le camp occidental pour tenter de faire reculer Moscou.

Les États-Unis n’ont certes pas inventé l’usage de pressions économiques pour faire plier un adversaire. L’histoire des relations internationales en regorge. Qu’on pense, par exemple, au blocus continental imposé par Napoléon à l’Angleterre en 1806 ou à celui décrété par le président Abraham Lincoln contre les États sudistes durant la guerre de Sécession (1861-1865). Prélude au conflit, ces mesures se poursuivaient en général après son déclenchement. Mais, au début du XXe siècle, le président américain Woodrow Wilson, conscient déjà de la puissance économique de son pays, entrevoit que ce type d’action pourrait se substituer à la guerre.

« Celui qui choisit cette mesure économique, pacifique, calme et fatale n’aura pas à recourir à la force. Ce n’est pas une mesure aussi terrible. Elle ne sacrifie pas une seule vie à l’extérieur du pays exposé au boycott, mais elle impose à ce pays une pression à laquelle, à mon avis, aucune nation moderne ne peut résister », annonce-t-il déjà lors des négociations du traité de Versailles, en 1919.

À la même époque, afin de policer les relations internationales, est créée une organisation permanente, la Société des nations (SDN), dotée elle-même d’un pouvoir de sanction destiné à empêcher les différends entre pays de dégénérer en guerre. Les agressions de l’Allemagne nazie, du Japon et de l’Italie tuèrent ce projet dans l’œuf. En 1945, l’idée revient dans la Charte de l’Organisation des Nations unies (ONU), qui érige en principe le règlement pacifique des différends entre États et prohibe le recours à la force (article 2). En cas de menaces pour la paix ou de rupture de la paix, elle confie à un organe spécial, le Conseil de sécurité — et à lui seul —, le pouvoir d’adopter des sanctions pour faire cesser les troubles. L’article 41 de la Charte établit ainsi une liste, non limitative, de restrictions possibles : « interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques ». La palette s’élargit au fil du temps : sanctions économiques (commerciales ou financières), militaires (embargo sur les armes), diplomatiques, culturelles et sportives. Elle marque le souci de l’ONU d’encadrer une pratique forcément plus répandue chez les grandes puissances que chez les autres.

Mais la rivalité entre blocs se joue en dehors des règles onusiennes. Dès 1950, les États-Unis poussent à la création d’un « comité de coordination pour le contrôle multilatéral des exportations », organisation officieuse hébergée dans l’ambassade américaine à Paris dont le but est d’entraver les exportations de produits et de technologies militaires et civiles vers les pays du monde communiste. Asphyxier l’ennemi continue de faire partie de l’arsenal américain contre Cuba (depuis 1962), le Vietnam (1975-1994, sauf l’embargo sur les armes, suspendu seulement en 2016) ou encore la Corée du Nord (depuis 1950). C’est aussi à cette époque que les pays arabes exportateurs de pétrole ferment les vannes en direction d’Israël et de ses alliés. L’adoption de sanctions multilatérales par le Conseil de sécurité se limite à des cas emblématiques : embargos sur les armes contre le régime raciste d’Afrique du Sud en 1963 (confirmé en 1977), puis contre la déclaration unilatérale d’indépendance des Blancs de Rhodésie du Sud (le futur Zimbabwe) en 1965.

La disparition de l’Union soviétique en 1991 ouvre ce qu’on appelle la « décennie des sanctions », au cours de laquelle le Conseil de sécurité adopte pas moins de treize régimes restrictifs, dont un embargo contre l’Irak pour l’annexion du Koweït en 1990 — une violation flagrante du droit international —, mais aussi, en 1993, contre la Libye de Mouammar Kadhafi pour son implication dans deux attentats aériens (au-dessus de Lockerbie, en Écosse, en 1988 et au Niger en 1989). Cette mesure produisit les effets escomptés : Tripoli reconnut sa responsabilité (1999), renonça à son programme d’armes de destruction massive (2003) et accepta de collaborer aux enquêtes internationales. Les États-Unis exercent alors une influence prédominante sur le Conseil de sécurité. Pourtant, dès les années 1990, ils débrident la machine coercitive, en le contournant. Entre 1918 et 1998, le gouvernement américain a restreint ses échanges avec des nations sanctionnées à cent quinze reprises, dont soixante-quatre fois durant les années 1990, la plupart du temps unilatéralement. En 1997, l’équivalent de la moitié de la population mondiale vit sous sanctions américaines (2).

Un cadre juridique flou

Particulièrement sévère, l’embargo commercial, financier et militaire infligé à l’Irak le 6 août 1990 marque un tournant. Prolongé durant dix ans après la première guerre du Golfe, autorisée par le Conseil de sécurité, il ruine l’économie du pays, renforce le régime en place, qui tire profit de la contrebande contournant les sanctions, provoque des pénuries alimentaires et de médicaments : 500 000 enfants perdirent la vie selon le Fonds des Nations unies pour l’enfance, mais « le prix en vaut la peine », estima en 1996 Mme Madeleine Albright, alors ambassadrice des États-Unis aux Nations unies. Sous-secrétaire général de l’ONU et coordonnateur des opérations humanitaires en Irak, M. Denis Halliday démissionna en 1998 pour dénoncer la « destruction d’une société tout entière ». Alors que l’embargo contre le régime d’apartheid avait été salué comme un mal nécessaire par Nelson Mandela lui-même, des voix s’élèvent pour critiquer, à partir du cas irakien, les embargos en général parce qu’ils frappent aveuglément des populations entières sans forcément importuner leurs dirigeants. Vole également en éclats l’idée que les sanctions économiques sont nécessairement moins meurtrières que l’envoi de troupes.

Ces critiques génèrent l’essor d’une nouvelle catégorie de sanctions dites « ciblées » ou « intelligentes », par opposition aux embargos généraux jugés injustes ou « aveugles » : elles visent par exemple certaines catégories de produits — pétrole, diamants, bois, armes — en excluant ceux de première nécessité (alimentation, santé). En outre, le Conseil de sécurité des Nations unies, comme les États dans leurs relations bilatérales, désigne des organisations et des personnes privées comme responsables des troubles ou de délits internationaux. En 1998, la junte sierra-léonaise et les responsables de l’Union nationale pour l’indépendance totale de l’Angola (Unita), mais aussi leurs proches, voient leurs avoirs à l’étranger gelés tandis que l’entrée dans certains pays leur est interdite. D’abord exceptionnelles, ces mesures individuelles se généralisent après le 11 septembre 2001, avec la poursuite des dirigeants d’Al-Qaida et la lutte contre le financement du terrorisme. Parce que le consensus entre les cinq membres permanents du Conseil de sécurité est plus aisé à obtenir en ce qui la concerne, l’Afrique est le continent le plus touché (Soudan, Kenya, Somalie, République démocratique du Congo, etc.) par ces mesures individuelles multilatérales visant chefs d’État, ministres, militaires, dirigeants de services de renseignement ou policiers, seigneurs de la guerre et trafiquants.

Le cadre juridique reste flou : les individus sont sanctionnés sans procès et sans réelle possibilité de contester (3). Leur entourage proche ou familial peut lui aussi se retrouver mis à l’index. De malencontreux cas d’homonymie plongent des personnes dans un embarras durable. La nécessité de garanties juridiques est d’ailleurs relevée par la Cour de justice de l’Union européenne, une des rares juridictions à pouvoir être saisies (4). L’arbitraire règne en maître, comme lorsque Washington et Bruxelles sanctionnent des oligarques russes pour l’annexion de la Crimée en 2014, dans laquelle ils n’ont joué aucun rôle.

crédit Cécile Marin – Le Monde diplomatique

Une autre évolution, peu relevée, affecte l’univers des sanctions : la montée en puissance des arguments fondés sur la violation des droits humains et la nature de certains régimes jugés non démocratiques. Alors qu’à la fin des années 1960 ces préoccupations justifient moins de 20 % des trains de sanctions dans le monde, elles apparaissent en 2019 dans plus de 42 % d’entre eux (5). Le Conseil de sécurité, dont la mission est avant tout de veiller à la paix et à la sécurité internationales, intervient rarement sur ces seules bases : le 17 mai 1994, il a par exemple justifié un embargo sur les armes au Rwanda en considérant que la « situation » (« massacres », « violences ethniques », « réfugiés ») constituait une « menace à la paix et à la sécurité dans la région ». En 2011, il a brandi les risques de répression pesant sur les populations civiles pour décréter un embargo sur les armes en Libye et autoriser une intervention militaire internationale qui fera polémique (6).

Mais ce sont surtout les pays, au premier chef les États-Unis et les membres de l’Union européenne, qui invoquent ces motifs. Les États-Unis ont ouvert le bal fin 1974 en adoptant l’amendement Jackson-Vanik au Trade Act, qui conditionne l’octroi de crédits et l’attribution de la clause de la nation la plus favorisée à l’URSS à une libéralisation de sa politique migratoire. Pour la première fois est établi un « lien conditionnel (…) entre droits de l’homme et commerce, dont l’originalité est de mettre en relation politique étrangère et politique intérieure (7) ». Washington ne normalise ses relations économiques avec la Russie qu’en 2012, à l’occasion de l’adoption du Magnitsky Act. Le Congrès l’accepte à une condition : ouvrir la possibilité de viser des citoyens russes tenus pour responsables de violations des droits humains, sans faire référence à la Russie en tant qu’État. Adopté en 2017 sous la présidence de M. Donald Trump et maintenu par son successeur Joseph Biden, le Global Magnistky Act élargit cette possibilité au reste du monde et aux faits de corruption. Désormais, la liste des personnes et entités ciblées par les États-Unis contient 1 623 pages et près de 37 000 entrées…

Depuis les traités de Maastricht (1992) et de Lisbonne (2007) instaurant la politique européenne de sécurité commune (PESC), l’Union européenne est devenue, après les États-Unis, la deuxième source de sanctions au monde. Elle entend ainsi « faire respecter les droits de l’homme, la démocratie, l’État de droit et la bonne gouvernance (8) ». À l’instar des États-Unis, elle s’est même dotée d’un nouvel instrument de mise au ban des individus violant les droits de l’homme, sorte de « loi Magnitsky » européenne. Le 22 mars 2021, le Conseil européen adoptait sur son fondement des mesures restrictives à l’encontre de vingt-huit personnes et de quatre organismes russes, chinois, nord-coréens, libyens, érythréens et sud-soudanais.

Avec une certaine candeur, l’Union européenne se donne ici le rôle du chevalier blanc à l’instar des États-Unis. Ce qui n’est pas sans contradictions : si les Occidentaux ont fini par sanctionner, dans le désordre et avec une intensité variable, l’Arabie saoudite pour le meurtre du journaliste Jamal Khashoggi (2018), Israël échappe toujours à leurs foudres malgré la résolution du Conseil de sécurité de 2016 qui, pour la première fois, condamne l’occupation des territoires palestiniens occupés après 1967, y compris Jérusalem-Est. Les débats actuels au sein de l’Union européenne sur l’attitude à adopter contre la Russie ont donné lieu à des prouesses rhétoriques. La présidente de la Commission, Mme Ursula von der Leyen, avait semblé soutenir la position américaine selon laquelle « le Nord Stream 2 ne pouvait être exclu a priori de la liste des sanctions [préventives] ». « Nous voulons construire le monde de demain en tant que démocraties avec des partenaires partageant les mêmes idées », a-t-elle ajouté. Parmi les partenaires énergétiques susceptibles de remplacer la Russie, la cheffe de l’exécutif européen a cité une monarchie pétrolière (Qatar), une dictature alliée de la très autoritaire Turquie (Azerbaïdjan) et un pays sous la férule de l’armée (Égypte)…

Selon les intérêts du moment

Le rôle du chevalier blanc impose d’être soi-même irréprochable. On pourrait par exemple estimer que le lanceur d’alerte Julian Assange, pourchassé par les États-Unis et emprisonné à Londres, serait un candidat rêvé à l’asile politique qu’aucun membre de l’Union européenne n’est disposé à lui accorder. Face à la crise migratoire, la convention de 1951 sur les réfugiés n’est plus respectée par les Vingt-Sept. À l’orée de la présidence française, Amnesty International s’inquiète par ailleurs des atteintes aux libertés publiques au sein de l’Union (9). Affectée par un persistant « déficit démocratique », cette dernière peut-elle vraiment donner des leçons ? Enfin, les États-Unis n’ont ratifié que cinq des dix-huit traités internationaux sur les droits humains.

Si les Occidentaux ne frappent pas toutes les dictatures à parts égales, Washington module l’application de ses propres régimes de sanctions selon les intérêts géopolitiques du moment. Ainsi, l’Inde a approfondi sa coopération militaire avec la Russie en signant, entre 2018 et 2020, une série de contrats se chiffrant à 13,5 milliards de dollars sans que Washington juge utile d’activer contre New Delhi sa loi sur la lutte contre les adversaires de l’Amérique (CAATSA, adoptée en 2017) punissant le soutien, direct ou indirect, au secteur de la défense russe. Il faut dire que les États-Unis courtisent New Delhi dans l’espoir de l’attirer dans leur alliance antichinoise. Le Trésor américain a fait preuve de moins de mansuétude à l’égard des entreprises européennes. En 2019, il a infligé des amendes à vingt-cinq d’entre elles pour un montant total de 1,288 milliard de dollars. La banque britannique Standard Chartered s’est acquittée de 657 millions de dollars pour avoir, notamment, enfreint l’embargo sur l’Iran, et la banque italienne UniCredit a signé un chèque de 611 millions de dollars pour les mêmes raisons.

Utilisées prosaïquement par Washington pour défendre ses intérêts, les sanctions jouent aussi pour les Européens un autre rôle, plus interne qu’international. En effet, les sanctions sont le « seul instrument coercitif de politique étrangère dont dispose l’Union (10) » : elles comportent donc une forte charge symbolique permettant à l’organisation d’apparaître unie sur la scène internationale, affirmant ainsi un semblant d’existence par des mesures à fort contenu moral. Prenant parti, dans le sillage de Washington, dans le conflit interne qui oppose le président du Venezuela Nicolas Maduro à son concurrent autoproclamé Juan Guaidó, les États membres déplorent d’une seule voix une « occasion manquée pour la démocratie », méritant des mesures restrictives (11). Au-delà des pétitions de principe, l’Union reste divisée face aux enjeux fondamentaux de la sécurité et de la paix. Les États baltes et la Pologne poussent à la confrontation politique avec la Russie pour des raisons géographiques et historiques, tandis que les Allemands, plus pragmatiques, pensent à leur approvisionnement en gaz.

S’adressant au Conseil de sécurité le 15 septembre 1997, l’Assemblée générale rappelle que les sanctions constituent une mesure de dernier ressort quand toutes les autres ont échoué. « Les mesures coercitives unilatérales de l’Union européenne nuisent à la diplomatie (…), estime ainsi Mme Claire Daly, députée irlandaise au Parlement européen. Ce sont des armes au service du maintien d’une hégémonie qui ne fait plus sens dans le contexte multipolaire (12). »

La systématisation des sanctions produit parfois des effets contraires à ceux recherchés, notamment le renforcement du soutien apporté par la population au régime sanctionné, comme au Mali en 2021 et 2022. Mais elle peut aussi conduire les États sanctionnés à en prendre leur parti.

Le comportement de Moscou relève du cas d’école. Se sachant durablement exposée à un environnement de sanctions, la Russie a décidé de s’adapter, voire d’en tirer parti. En réponse aux restrictions relatives à son agression en Ukraine, Moscou a adopté un embargo sur les importations de produits agricoles en provenance de l’Union européenne, d’Amérique du Nord, d’Australie et de Norvège. L’effet protectionniste de ces mesures a donné un coup d’accélérateur à sa production nationale. Les ventes agroalimentaires à l’étranger ont atteint un niveau record de 30 milliards de dollars en 2020, plus que le gaz naturel, faisant de la Russie un pays exportateur net de produits agricoles, une première depuis la collectivisation soviétique (13).

Exacerbation des rapports de forces

Dans le domaine financier, la Russie cherche à limiter sa dépendance au dollar et au système financier dominé par les États-Unis. Sa banque centrale a accumulé des réserves considérables (l’équivalent d’un tiers de son produit intérieur brut, PIB) pour décourager toute attaque contre sa monnaie. À partir de 2018, elle se débarrasse massivement des bons du Trésor américains — une première parmi les puissances émergentes —, qu’elle échange, pour partie, contre de la dette souveraine chinoise (dont la Russie est devenue le principal acheteur étranger).

De même, la Russie cherche à protéger son système bancaire d’une déstabilisation venue des Occidentaux. Moscou a lancé en 2015 sa propre messagerie financière (SPFS) ainsi qu’une carte bancaire nationale, Mir, qui permettrait d’assurer les transactions à l’intérieur du pays si les Occidentaux excluaient la Russie de Swift. En 2021, 87 % de la population possède la carte Mir, qui assure cependant à peine un quart des transactions, puisque les classes moyennes continuent de préférer les cartes occidentales, utilisables à l’étranger (14).

Moscou peut compter sur le soutien de Pékin pour pourfendre devant la « communauté internationale », c’est-à-dire les Nations unies, l’explosion du recours aux sanctions depuis la chute de l’Union soviétique. « Seules les sanctions du Conseil de sécurité sont légales » et représentent « un outil important permettant de réagir aux menaces dans le monde », a affirmé l’ambassadeur russe adjoint à l’ONU, M. Dmitri Polianski, lors d’un débat au Conseil de sécurité, le 6 février 2022. Sur la même ligne, l’ambassadeur chinois, M. Zhang Jun, a déclaré que les « sanctions unilatérales coercitives (…) ne font qu’exacerber les rapports de forces ». Les pays utilisateurs y sont dépendants comme à « une drogue », a-t-il estimé, en leur demandant d’y « renoncer immédiatement ». Moscou comme Pékin invoquent le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures (article 2 de la Charte de l’ONU). Sur ce point, la Chine fait preuve de cohérence en refusant de reconnaître l’annexion de la Crimée.

Moscou et Pékin n’en rejettent pas pour autant le principe des sanctions. Depuis 1971, la Chine limite ainsi ses relations commerciales avec les pays reconnaissant Taïwan. De son côté, la Russie a suspendu en 2015 les vols charters à destination de la Turquie, rétabli les visas, décrété un embargo sur les fruits et légumes après qu’un avion russe a été abattu par l’armée turque à la frontière syrienne. Surtout, la Russie et la Chine préfèrent agir officieusement, plutôt qu’afficher un recours décomplexé aux mesures unilatérales. Aussi Moscou a-t-il décrété, en guise de contre-sanctions, un embargo sur le porc en provenance d’Europe, officiellement en raison de cas de peste porcine africaine. Même démarche du côté de Pékin, qui a effacé la Lituanie de ses registres de douanes à la suite de l’ouverture d’un « bureau de représentation de Taïwan » — et non pas seulement de la capitale, Taipei — à Vilnius. Plus officiellement cette fois, Pékin a publié une liste de quatorze griefs après que Canberra a demandé une enquête sur l’origine du Covid-19. En attendant, le textile, le vin et le charbon australiens peinent à passer la frontière chinoise.

En dépit de cet activisme naissant, la Russie et la Chine ne sont à l’origine que de 3 % des événements (adoptions, levées, prolongations, décisions judiciaires) liés aux sanctions en 2020, bien loin des États-Unis (53 %) (15). Leur retenue s’explique aussi par une réalité économique : ni Pékin ni Moscou ne disposent de l’arme du dollar. La menace d’en interdire l’usage permet aux États-Unis d’imposer ses régimes de sanctions au monde entier, un pouvoir exorbitant auquel le duo russo-chinois tente de résister. Leurs règlements commerciaux bilatéraux en dollar américain sont ainsi tombés à 46 % en 2020, contre 90 % en 2015. Vingt-trois banques russes sont branchées sur le système de messagerie financière chinois (CIPS) (contre une seule banque chinoise sur le SPFS russe). Avec un trafic représentant seulement 0,3 % de celui de Swift, CIPS ne constitue cependant qu’un plan de secours, pas un concurrent sérieux de son homologue occidental.

Par rapport à la Chine et à la Russie, l’Europe semble se résoudre à l’impuissance. L’Union européenne a subi, sans vraiment réagir, le retrait des États-Unis de l’accord sur le nucléaire avec l’Iran en 2018. Malgré les appels du pied des Européens, Swift, dont le siège est à Bruxelles, n’a pas tardé à exclure les banques iraniennes, par crainte des sanctions secondaires américaines. La Commission européenne a bien tenté de se doter d’un « véhicule spécial » pour assurer la continuité des échanges commerciaux avec Téhéran. Mais sa première transaction n’a pu s’effectuer qu’en mars 2020 et portait sur du matériel médical… autorisé par la loi américaine. Le mécanisme peut théoriquement assurer des importations de pétrole, mais uniquement dans le cadre de dérogations accordées par Washington. De toute façon, aucun groupe européen ne s’est proposé d’en acheter : les compagnies d’assurances refusent de garantir les cargaisons des rares sociétés maritimes disposées à acheminer cette marchandise.

Un certain réalisme

La reconnaissance des républiques autoproclamées du Donbass par la Russie, qui viole l’intégrité et la souveraineté de l’Ukraine, démontre l’échec de la politique de sanctions occidentales appliquées depuis huit ans. Elles enclenchent néanmoins une pluie de nouvelles mesures de rétorsion, qui n’ont jamais remporté de succès alors même qu’elles étaient appliquées à des États moins puissants et moins isolés que la Russie. La probabilité qu’elles parviennent cette fois à leur fin est, par conséquent, tout à fait négligeable.

Deux mois avant cette reconnaissance, l’ancien ambassadeur français Gérard Araud, se faisant l’avocat d’un certain réalisme, rappelait que « même les dictatures ont des préoccupations géopolitiques légitimes » (tweet du 15 décembre 2021). Les tentatives de dialogue avec Moscou se sont heurtées à un mur. Sont-elles arrivées trop tard ? Jamais remise de la reconnaissance de l’indépendance du Kosovo par l’Occident, la Russie s’est en vain régulièrement émue du démantèlement des grands accords de maîtrise des armements en Europe hérités de la guerre froide (16). La crise qu’elle déclenche aura le mérite de rappeler le danger de trop négliger les enjeux de sécurité collective.

Une politique internationale qui ressemble de plus en plus à un enchaînement de faits accomplis, occidentaux ou russes, suivis d’ultimatums auxquels répondent des mesures de rétorsion, vient de révéler son inefficacité et tous ses dangers. Piteux substitut à la diplomatie, un engrenage de mesures unilatérales menace à présent de déboucher sur une guerre en Europe.

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