Dans les Amériques, la géopolitique du vaccin

François-Michel Le Tourneau, géographe, directeur de recherche CNRS à l’UMI iGLOBES. Institut des Amériques, février 2021

La région des Amériques est l’une des plus touchées par la pandémie de COVID-19 en termes de décès et de cas recensés. Malgré la remontée des pays européens dans ces macabres bilans depuis quelques mois, probablement à cause de l’arrivée de l’hiver, les Amériques demeurent en tête des classements des décès, et ils sont sévèrement touchés par la seconde vague. Certains pays sont les plus endeuillées au monde en valeur absolu (États-Unis, Mexique, Brésil) ou en valeur relative (États-Unis, Pérou, Mexique).

Dans ce contexte, la vaccination est un enjeu majeur. Disposant d’une organisation régionale de santé (l’Organisation Panaméricaine de Santé – OPS, une branche de l’OMS) et de pays pionniers dans la recherche sur les vaccins, on aurait pu imaginer que le continent aurait pu compenser les faiblesses des politiques mises en œuvre pour affronter la pandémie. Or il n’en est rien. Les pays américains se présentent en ordre dispersé, dans une ambiance de chacun pour soi, mettant en relief à la fois la « géopolitique des vaccins » qui se dessine au niveau mondial, les égoïsmes nationaux et la manière dont les controverses internes interfèrent avec les efforts nationaux et régionaux.

De la course à la production…

Dès le début de la pandémie, plusieurs pays ont cherché à mobiliser leurs capacités scientifiques pour produire des vaccins, seules solutions à long terme contre le coronavirus. Les États-Unis ont mis en branle leur immense recherche et développement dans le domaine pharmaceutique, injectant des fonds considérables, notamment par le biais de précommandes. Comme on le sait, grâce à des alliances avec des PME innovantes, deux sociétés étasuniennes, Pfizer et Moderna, ont été les premières à proposer des produits disponibles à grande échelle et rapidement homologués par les différentes autorités sanitaires. D’autres vaccins provenant des États-Unis sont en cours d’homologation, notamment celui de la société Johnson & Johnson. En face de cette immense puissance, un seul autre pays des Amériques a entrepris le développement d’un vaccin propre : Cuba. Basé sur sa tradition de médecine tropicale et d’épidémiologie, l’île dispose de deux vaccins en phase 1 (Mambisa et Abdala), avec pour objectif d’immuniser sa propre population dès 2021. Il est évident que si l’un de ces produits s’avérait performant, elle disposerait d’un outil diplomatique et commercial de première importance, en particulier dans le contexte de pénurie actuel.

D’autres pays, disposant de moins de capacité, ont préféré soit s’allier à d’autres puissances scientifiques pour disposer d’une capacité de production de vaccins, soit pour participer aux essais cliniques en échange de priorité dans l’approvisionnement des produits si ceux-ci s’avéraient satisfaisants.

Dans le premier groupe, on peut distinguer le Brésil, où l’Institut Butantan (équivalent brésilien de l’Institut Pasteur), s’est allié avec les entreprises pharmaceutiques chinoises pour non seulement tester mais surtout produire le vaccin CoronaVac formulé par l’entreprise chinoise Sinovac Life Science. Cependant, l’usine prévue à São Paulo pour la production de ce dernier ne devrait être prête qu’à l’automne prochain, ce qui laisse le pays dépendant des fournitures de la Chine (l’institut met pour le moment en dose individuelles les livraisons chinoises). Il en est de même pour la Fiocruz, institution fédérale qui, elle, a noué un partenariat avec la firme AstraZeneca. Dans les deux cas, le but non seulement d’approvisionner le marché national mais aussi de fournir des vaccins à d’autres pays de la région. Le Brésil se mettait ainsi dans la position de profiter de la technologie d’autres pays, en particulier de la Chine, pour son propre rayonnement diplomatique et commercial (une firme brésilienne se dispose aussi à fabriquer le vaccin russe Spoutnik, mais celui-ci n’a pas encore été autorisé par l’agence de régulation de la santé – ANVISA). Toutefois, la très mauvaise relation du gouvernement de Jair Bolsonaro avec le gouvernement chinois est venue compliquer ces perspectives. Devant les reproches incessants du premier, le second a ainsi (sans aucun doute volontairement) délayé la livraison des vaccins devant être envasés au Brésil. Se trouvait ainsi clairement rappelé qui était vraiment le propriétaire du vaccin… Tentant de contourner l’obstacle, les autorités fédérales du Brésil ont tenté d’obtenir des doses du vaccin britannique produites en Inde, s’exposant à un nouveau camouflet du fait de retards de livraisons de cette nouvelle source « alternative ». Dans les deux cas, les usines devant permettre au Brésil une production indépendante ne seront prêtes qu’à l’automne 2021 au mieux.

Dans le second groupe, beaucoup de pays se sont prêtés à des tests cliniques qui ont permis de quantifier l’efficacité des vaccins dans des contextes géographiques, sociaux, ethniques très divers. Le Pérou a ainsi été intégré aux tests du vaccin de Sinopharm et à ceux de Johnson & Johnson, le Mexique ceux de l’Allemand Curevac, du Chinois Cansino ainsi que l’Américain Johnson & Johnson…

… à la course à la vaccination

Si peu de pays ont pu participer à la course à la création de vaccins, tous se trouvent dans la situation de devoir obtenir au plus vite assez de doses pour immuniser une proportion significative de leur population. Ils se trouvent ensuite devant le défi logistique « d’acheminer les doses jusque dans les bras », impliquant l’ouverture de centres de vaccination, le recensement des personnes à vacciner, la détermination des ordres de priorité, etc.

Ici encore les États-Unis, qui disposent de plusieurs producteurs majeurs sur leur territoire, font la course en tête. Ayant commencé leur campagne dès le mois de novembre 2020, le pays vaccine plus d’un million de personnes par jour pour le moment, et le gouvernement Biden espère doubler ce chiffre – à ce rythme toutefois, il lui faudra au moins six mois pour réussir à immuniser une proportion suffisante de la population pour atteindre la fameuse immunité collective (en supposant que les variants du virus qui apparaissent ne remettent pas l’efficacité des vaccins en question).

Malgré l’importante logistique mise en place, les goulots d’étranglement sont nombreux et même si les fournisseurs semblent favoriser l’approvisionnement du marché étasunien, la plupart des administrations de terrain font état de flux insuffisants pour fonctionner à plein régime. Toutefois, ce sont déjà plus de 26 millions de personnes (7,91% de la population) qui ont reçu une première dose. Le Canada, qui avait pourtant approuvé le vaccin Pfizer deux jours avant son grand voisin, rencontre lui aussi des difficultés et le rythme de vaccination est bien plus lent. A peine 2,41% de la population avait été vaccinée le 28 janvier 2021. Cherchant un vaccin à tout prix, certains y sont prêts à voyager jusqu’au Yukon et à se faire passer pour des employés locaux afin d’obtenir la précieuse immunisation…

Tableau 1: nombre de personnes vaccinées et proportion de la population pour certains pays et zones géographiques au 1er février 2021 (source Our World in Data).

Le Mexique, la Colombie, le Panama ou le Costa Rica ont fait le choix des vaccins produits aux États-Unis pour commencer leurs campagnes de vaccination. Toutefois, la production est trop faible pour les approvisionner suffisamment et ils savent qu’ils ne seront pas prioritaires face à d’autres clients comme les États-Unis ou l’Union européenne. Ces pays ne recevront donc pas assez de doses pour couvrir toute leur population, et de loin. Il s’agit enfin de vaccins chers. Comme le résumait le ministre colombien de la santé pour le Wall Street Journal :

“We are not Canada or the U.S., with capacity to buy several times our population’s size in vaccines,” said Fernando Ruiz, Colombia’s health minister. “We have much more modest means and have to buy wherever we can.”

Fernando Ruiz, ministre colombien de la Santé dans le Wall Street Journal 25/12/2020
(« Nous ne sommes pas le Canada ou les Etats-Unis, qui ont la capacité d’acheter plusieurs fois le total de leur population en vaccins », dit Fernando Ruiz, le ministre colombien de la Santé, « Nous avons des moyens beaucoup plus modestes et nous devons acheter là où nous le pouvons. »)

De plus, les vaccins à ARN messager produits aux États-Unis sont peu adaptés à la plupart des autres pays de la région, en particulier les zones rurales ou éloignées, en particulier en Amérique latine car ils nécessitent une chaîne du froid très performante. On peut aussi noter des interrogations autour des conditions juridiques des contrats avec des entreprises comme Pfizer et Moderna. Le Pérou a ainsi refusé de conclure un contrat avec Pfizer car celui-ci comprend une clause exemptant le fabriquant de responsabilité en cas d’effet secondaire sur les personnes qui recevront le vaccin. S’il entre une part de calcul dans la question – mieux vaut dénoncer une clause du contrat que de reconnaître des problèmes politiques ou de financement, la question n’en reste pas moins légitime.

Diplomatie du vaccin, inégalités et désordres internes

Pour ces diverses raisons, devant la montée de la seconde (dans certains cas troisième) vague de Covid-19, beaucoup de pays se sont tournés vers la Chine (comme le Pérou) ou la Russie (comme l’Argentine ou le Mexique) pour obtenir des vaccins. Ces deux pays jouent donc du mieux qu’ils le peuvent la carte de la « diplomatie du vaccin » et essayent par là de concurrencer l’influence des États-Unis en Amérique latine. Tout occupés à leur politique autocentrée du temps de l’administration Trump, ces derniers n’ont en effet pas essayé de promouvoir leurs produits dans ce qui a longtemps été leur pré carré. Le choix des produits chinois ou russe n’est cependant pas exempt de controverses. L’efficacité du vaccin chinois a en effet été finalement moindre qu’annoncé au départ. Quant au vaccin Spoutnik produit par le russe Gamaleya, les données complètes permettant d’évaluer son efficacité n’ont toujours pas été publiées (un article du Lancet le 2/02 indique cependant une très bonne efficacité). Comme aucun fournisseur n’est capable de fournir assez de doses pour tous les pays, tout le monde panache les fournisseurs, recourant à des fournisseurs secondaires comme Astra-Zeneca.

Comme le montre le tableau 1, les autres pays des Amériques sont très en retard. Aucun n’a dépassé, fin janvier 2021, le chiffre de 1% de leur population immunisée. De manière surprenante, c’est le Costa Rica qui apparaît en tête, devant le Brésil ou le Mexique. L’Argentine a reçu récemment et à grand renfort de publicité, sa première livraison de la Russie, mais des délais sont annoncés.

Qu’en est-il dans ce contexte des « petits » pays, ceux dont la population moins nombreuse ou l’économie moins développée ne leur donne que peu de poids dans les négociations avec les fournisseurs ? Guatemala et Nicaragua, par exemple, n’ont pas encore conclu d’accord avec un fournisseur. Ils vont probablement pour la plupart dépendre de l’initiative COVAX, de l’OMS, qui doit à terme mettre deux milliards de doses à disposition des nations les moins favorisées. Au vu des difficultés d’approvisionnement et de l’intense pression des blocs les plus puissants pour être servis en premier, l’objectif de répartition équitable des vaccins semble cependant bien lointain. En clair, malgré de bonnes intentions des organisations internationales et malgré l’annonce de la mise à disposition prochaine de 164 millions de doses pour les pays défavorisés, il faudra sans doute que ces pays attendent ! Dans ce contexte, on ne peut que noter la totale absence de l’OPS…

Enfin, on peut noter que les controverses internes, propres à chacun des pays, ont pu considérablement entraver la mise en place des politiques de vaccination. Aux États-Unis, bien que l’administration Trump se soit vantée de la mise en place d’un gigantesque effort de vaccination, le gouvernement fédéral n’a pas véritablement pris les choses en main, expliquant les retards dans les acheminements et les différences qui peuvent apparaître entre les territoires. Au Brésil, la guerre politique entre le président Bolsonaro et le gouverneur de l’état de São Paulo, João Doria, au sujet du « vaccin chinois » a été totalement contreproductive, nimbant de controverse le partenariat avec la Chine et retardant les commandes des autorités fédérales. Comme on l’a signalé plus haut, ces disputes ont aussi atteint la relation avec la Chine. Au Pérou, l’instabilité politique explique aussi le retard dans la conclusion des contrats avec les fournisseurs et le début tardif de la campagne de vaccination. Indignés par l’absence de planification de la part du gouvernement, des médecins y ont débuté une grève de la faim. Au Mexique, enfin, débordé par la pandémie, le président vient d’autoriser les états à se fournir directement en vaccins, ce qui présage d’une politique de chacun pour soi bien néfaste pour l’unité nationale.

En concurrence les uns avec les autres et divisés en leur sein, les pays des Amériques n’ont pas évité la cacophonie dans la vaccination, ni tiré profit des possibilités de coopération entre eux ou de gains diplomatiques ou géopolitiques qu’auraient permis à certains leurs alliances avec les producteurs de vaccins. Dans ce tableau peu flatteur, ressortent principalement le rôle désormais incontournable de la Chine et la possibilité pour Cuba de se positionner très favorablement si le pays réussit dans sa tentative de produire un vaccin fiable. Le président Biden aura fort à faire pour restaurer le leadership des Etats-Unis sur le continent.