Les États désunis d’Amérique

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Richard Keiser, le Monde diplomatique, janvier 2020
Vaincus dans la course à la Maison Blanche, les républicains ont tout de même eu un motif de satisfaction, le 3 novembre dernier : leurs bons résultats aux élections pour les chambres législatives des États, où ils ont renforcé leur présence. Un succès loin d’être anecdotique dans un pays qui, en vertu du fédéralisme, accorde une large place au pouvoir local.
En novembre 2020, une bonne partie du monde avait les yeux rivés sur la course à la présidence entre MM. Joseph Biden et Donald Trump, les Américains, eux, savaient que les diverses élections (assemblées, comtés, référendums, etc.) qui se déroulaient au même moment dans chacun des cinquante États de la fédération pour déterminer la coloration du pouvoir local revêtaient une importance politique tout aussi grande. Quand les institutions nationales sont divisées — c’est-à-dire que la Chambre des représentants, le Sénat et la présidence ne sont pas contrôlés par le même parti —, comme c’est le cas depuis plusieurs années, la machine législative fédérale se retrouve bloquée : il est difficile, sinon impossible, d’adopter des lois sur des sujets qui divisent démocrates et républicains. Les États viennent alors combler le vide laissé par Washington — du moins sur les questions qui ne relèvent pas de la défense ou de la politique extérieure.
Dans les États les plus en pointe en matière d’innovations législatives, le cabinet du gouverneur, la Chambre des représentants et le Sénat locaux sont généralement du même bord — un tiercé connu sous le nom de « trifecta ». Actuellement, on en compte trente-huit : vingt-trois pour les républicains et quinze pour les démocrates. Les douze qui restent risquent bien, à l’instar du pouvoir fédéral, de connaître une paralysie politique.
Ce paysage offre un contraste saisissant avec celui du siècle dernier. En 1992, seuls dix-neuf membres de l’Union se trouvaient en situation de « trifecta ». Dans les trente et un autres, le gouverneur devait affronter au moins une chambre contrôlée par le camp adverse. Depuis, la polarisation s’est considérablement accentuée : les démocrates comme les républicains se sont davantage renforcés là où ils dominaient déjà.
Cannabis médicinal, avortement…
Face à l’impossibilité de faire passer des lois à Washington, les partis et leurs soutiens mobilisent leur argent et leurs idées au niveau local. Selon le dixième amendement de la Constitution, tous les pouvoirs qui ne sont pas spécifiquement attribués à l’échelon fédéral reviennent aux États. Ces derniers ne pouvant en théorie prendre de mesures contrevenant à la législation nationale, les textes qu’ils adoptent risquent d’être invalidés. Mais, dans les faits, ils jouissent d’une grande marge d’interprétation, surtout sur des questions laissées dans le flou par le Congrès et la Maison Blanche. Beaucoup ont ainsi statué sur le mariage entre personnes du même sexe, que ce soit pour l’autoriser ou pour l’interdire. Entre 2009 et 2015, une douzaine d’entre eux (Iowa, Vermont, Maryland, New Jersey…) ont choisi de le légaliser, avant que la Cour suprême ne décide de faire de même pour l’ensemble du pays (arrêt « Obergefell vs Hodges », rendu le 26 juin 2015).
Depuis une cinquantaine d’années, le pouvoir fédéral a aussi échoué à légiférer sur l’usage du cannabis. Il n’a pas tranché sur des sujets qui ont pu émerger depuis la loi de 1970 (Controlled Substance Act), comme le cannabis médicinal, que la Californie, bientôt suivie par d’autres, a décidé d’autoriser dès 1996 (proposition 215) — une disposition aujourd’hui en vigueur dans trente-six des cinquante États américains. Depuis 2012, quinze autres ont également autorisé l’usage récréatif de cette substance, qui reste pourtant techniquement illégal en raison du blocage de Washington (1).
Autre dossier : l’avortement. Après sa légalisation par la Cour suprême en 1973 (arrêt « Roe vs Wade »), le débat s’est déplacé sur des sujets connexes et non tranchés au niveau fédéral, comme l’utilisation de fonds publics. Une dizaine de gouvernements républicains (Louisiane, Utah, Arkansas…) interdisent aujourd’hui le financement public du planning familial, le premier prestataire de services de santé reproductive — contraception, interruption volontaire de grossesse et prévention de l’infertilité — pour les personnes non assurées (2). À l’inverse, sept États solidement démocrates autorisent le financement des avortements par Medicaid (l’aide fédérale destinée aux plus pauvres). Une mesure à laquelle neuf autres États ont dû se résoudre sur décision des tribunaux (3).
Par ailleurs, tandis que Washington traîne les pieds s’agissant de la lutte contre le changement climatique, quatorze législatures d’État se sont pourvues de lois pour limiter les émissions de gaz à effet de serre, en outrepassant les objectifs fixés par le gouvernement fédéral. Et, alors que les tentatives républicaines pour affaiblir les syndicats ont été régulièrement freinées par les démocrates à Washington, six composantes de l’Union ont adopté depuis 2000 des textes qui fournissent aux entreprises des outils efficaces pour contrecarrer les tentatives d’organisation des travailleurs.
Doit-on considérer ces instances de pouvoir, au niveau des États, comme l’expression de la démocratie ? Au vu de l’incapacité répétée de Washington à voter un budget, on serait tenté de répondre par l’affirmative. Mais la marge de manœuvre laissée aux cinquante membres de la fédération contribue en retour à museler les voix dissidentes et à affaiblir la représentation démocratique. En effet, les institutions aux mains des républicains ignorent largement les habitants des grandes villes. Ceux-ci, moins religieux, plus diplômés et davantage favorables à la diversité que leurs homologues des zones rurales (quel que soit le parti au pouvoir dans leur État), placent alors leurs espoirs dans les conseils municipaux, habilités à agir sur des sujets comme le salaire minimum, la défense des immigrés, la lutte contre le racisme, la protection de l’environnement, etc. Mais si le gouvernement d’un État est en désaccord avec une loi adoptée par une ville, il peut en voter une autre, qui l’annule : on appelle cela la « préemption ».
On compte aujourd’hui des centaines d’exemples de lois municipales abrogées par des législatures républicaines. Bien plus rares sont, en revanche, les villes conservatrices censurées parce qu’elles avaient choisi d’empêcher l’embauche de sans-papiers, d’interdire de séjour les anciens délinquants sexuels ou de prohiber localement l’usage médicinal de la marijuana.
En 2017, l’Arkansas a « préempté » une mesure adoptée par Fayetteville afin d’empêcher la discrimination des personnes lesbiennes, gays, bisexuelles, trans et queer (LGBTQ). La Caroline du Nord et le Texas ont quant à eux annulé des lois votées par Charlotte et Houston pour imposer aux entreprises de créer des toilettes non discriminantes pour les personnes transgenres (4). Le Texas a également ciblé les dispositifs d’aide aux étrangers sans papiers mis en place par les mairies d’Austin, de Dallas, de San Antonio et de Houston, exigeant même des polices municipales qu’elles aident les douanes et la police de l’immigration à faire appliquer les dispositions fédérales (5). À l’instar de la Géorgie en 2010 ou de la Floride en 2019, neuf États (dont huit avec un « trifecta » républicain) ont décidé de prohiber le statut de « ville sanctuaire » adopté par certaines municipalités pour protéger les migrants clandestins contre les arrestations et les expulsions. Huit membres de l’Union, dont sept contrôlés par les républicains, ont également annulé des mesures visant à limiter l’usage des sacs en plastique. Depuis 2016, l’Alabama interdit aux villes de fixer sur leur territoire un salaire minimum dépassant le montant en vigueur fixé par les autorités de Montgomery, sa capitale (soit 7,25 dollars de l’heure) — une réponse au conseil municipal de Birmingham, qui avait décidé de le porter à 10,10 dollars. L’Alabama compte ainsi parmi les vingt-quatre États (dont vingt-deux dirigés par des républicains) qui interdisent toute augmentation locale du salaire minimum (6).
De telles préemptions peuvent également frapper les tentatives d’encadrer le port d’armes, d’augmenter les impôts, de réglementer les plates-formes numériques Uber et Airbnb, de contraindre les employeurs à accorder des arrêts-maladie et des congés parentaux, ou encore de réguler la bande passante numérique et la télévision câblée (7). Plus récemment, quelques États ont réduit à néant des mesures prises pour lutter contre le SRAS-CoV-2, notamment la fermeture de commerces non essentiels comme les salons de manucure et les armureries, ou de lieux tels que les terrains de golf et les plages (8). Les lobbys patronaux se montrent très actifs à l’échelon des États. C’est le cas, en particulier, de l’American Legislative Exchange Council (ALEC). Cette organisation à but non lucratif regroupe des politiciens conservateurs et des représentants du secteur privé qui rédigent directement des projets de loi et les proposent aux gouvernements locaux.
La multiplication des préemptions, en particulier dans les États républicains qui comptent de grandes villes, a écorné le mythe américain de l’autonomie locale, une valeur profondément ancrée dans l’histoire et l’imaginaire nationaux. Dès lors, ces centres urbains désireux de garder une marge d’autonomie n’ont plus qu’à espérer que le gouvernement fédéral intervienne pour les protéger.