Colombie : l’échec du néolibéralisme latino-américain

Le contraste est saisissant. Le 28 avril 2020, la Colombie devenait le 37^e pays membre de l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE), mettant fin à un processus d’adhésion de sept années au sein de cette institution considérée comme un club des pays développés.

Un an plus tard, la Colombie s’enflamme. Un projet de réformes fiscales antiredistributives inspiré par l’OCDE, le FMI et la Banque mondiale a provoqué des émeutes majeures dans de grandes villes colombiennes, notamment à Cali. Durement réprimées par la police, elles ont causé la mort de 40 personnes. On compte 600 blessés et 800 disparus.

Le président colombien, Iván Duque, le même qui, un an auparavant, faisait entrer le pays dans l’OCDE, a finalement renoncé à son projet, sans pour autant calmer une rue qui semble exaspérée. Le 10 mai, une nouvelle vague d’émeutes a frappé le pays.

En un an, le récit du succès économique de la Colombie célébré par l’OCDE s’est effondré. Car voici un an, l’OCDE avait sanctionné un mythe qu’il avait mis en avant régulièrement : celui d’un pays qui, grâce aux « réformes structurelles », avait réussi un chemin de développement presque unique dans la région.

Ce mythe s’appuyait sur de belles histoires, comme celle de Medellin, ancienne capitale des cartels de la drogue devenue une smart city prise en exemple dans les colloques internationaux sur le sujet.

Pour une institution qui s’est toujours voulu le fer de lance de la mondialisation et de la libéralisation de l’économie, la Colombie avait une valeur politique d’édification : celle de montrer que la juste voie pour l’Amérique latine résidait dans le néolibéralisme et non dans le socialisme ou le populisme.

Tout au long des années 2000 et 2010, les grandes institutions internationales et les investisseurs n’ont pas eu assez de mots louangeurs pour célébrer la croissance remarquable de la Colombie. Prenons, par exemple, le rapport du FMI de 2015 sur le pays, on y décrit une économie qui « bénéficie d’une des plus fortes croissances d’Amérique latine », avec une « politique budgétaire équilibrée », une « faible dette publique », des « flux de capitaux abondants ». Bref, un paradis néolibéral qui avait pour vocation de faire des envieux ailleurs sur le continent.

Dans un contexte d’effondrement de l’économie vénézuélienne et d’affaiblissement politique des gauches en Amérique latine, la Colombie était un modèle chéri par les institutions internationales. Le pays avait été épargné par l’arrivée de la gauche au pouvoir durant la décennie 2000 et semblait donc indiquer la voie à suivre.

Avec le Chili, entré en 2010 dans l’OCDE et où la gauche sociale-démocrate restait très sage sur le plan économique, se contentant de rééquilibrer un peu un néolibéralisme constitutionnel, la Colombie était donc un modèle. L’Alliance du Pacifique, qui regroupe ces deux pays, mais aussi le Mexique et le Pérou, semblait ainsi, lors de sa fondation en 2013, créer un ensemble commercial néolibéral censé contrebalancer un Mercosur, alors aux mains de la gauche. Les « bons élèves » se regroupaient pour attirer les investisseurs internationaux.

Mais l’affaire a décidément mal tourné. Certes, le socialisme latino-américain n’est guère vaillant. Il vient de subir une défaite cuisante lors de l’élection présidentielle équatorienne (en grande partie à cause de sa division), a été battu en 2020 en Uruguay et en 2018 au Brésil. L’effondrement vénézuélien se poursuit et les péronistes argentins sont à la peine.

Mais force est de constater que le néolibéralisme de la région ne va guère mieux. Le Pérou s’enfonce dans l’instabilité politique, l’expérience Mauricio Macri en Argentine, qui cherchait à réconcilier le pays avec les investisseurs internationaux, s’est achevée en désastre avec une nouvelle crise de la dette, le Brésil de Bolsonaro ne donne guère envie.

Mais, surtout, depuis plusieurs années, les expériences néolibérales latino-américaines sont désormais confrontées à des révoltes populaires massives, montrant les limites de ces modèles de développement. Cela a été le cas en Équateur en 2019, lorsque le président initialement de gauche Lenín Moreno s’est aligné sur les demandes du FMI. On pourrait également citer la résistance populaire à la prise du pouvoir de la droite en Bolivie durant cette même année, qui a empêché cette dernière d’imposer durablement son agenda néolibéral.

Enfin, ce sont bien les deux « modèles » du continent, le Chili et la Colombie, les deux membres de l’OCDE, qui ont été frappés par des émeutes sanglantes qui se sont révélées durables et ont pris la forme d’un rejet précis du mode de développement promu par les institutions internationales.

Les révoltes colombiennes et chiliennes sanctionnent donc bien le récit du « développement équilibré et sain » de ces deux économies. Là encore, l’étude du cas colombien est très parlant de ce point de vue. Depuis le début des années 1990, les gouvernements conservateurs de la Colombie ont mis en pratique toutes les recettes du « consensus de Washington ».

La politique économique a été centrée sur l’attraction des capitaux étrangers et la libéralisation de la production et de l’extraction des matières premières. L’État a alors soutenu les grands propriétaires terriens et l’agro-business à coups de baisses d’impôts et de subventions, tandis que la banque centrale, devenue « autonome » en 1992, assurait la stabilité financière et réduisait l’inflation.

Ces stratégies ont permis une insertion rapide de la Colombie dans les chaînes de valeur internationales. Mais loin de l’image de la smart city et de l’innovation véhiculée par les institutions internationales, la croissance colombienne s’est profondément inscrite dans le schéma ultra-classique de l’exportation de matières premières et de produits agricoles. Le pétrole et le charbon représentaient près de la moitié des exportations colombiennes en 2019 et, si l’on ajoute les produits agricoles bruts, on arrive aux deux tiers.

Niveaux de productivité dans l’OCDE © OCDE

Ce schéma a sans doute séduit les fonctionnaires du FMI et de l’OCDE, mais il était déjà vicieux. Les productions vedettes du pays sont aux mains d’une oligarchie qui en partage volontiers les profits avec les investisseurs internationaux, mais pas avec les travailleurs.

Au reste, ceci permet d’assurer une inflation faible en se gardant bien de toute flambée des salaires. La croissance était forte, mais captée principalement par quelques-uns. Attirés par la main-d’œuvre bon marché, les capitaux étrangers se sont donc concentrés sur l’intensification de l’extraction, délaissant les investissements productifs. Le modèle colombien a alors maintenu des inégalités très élevées, tout en négligeant les gains de productivité et le développement industriel.

L’illusion du «miracle» néolibéral colombien

Les données, de ce point de vue, sont éloquentes. L’OCDE elle-même affirme que l’économie colombienne est une des moins productives du continent et que la productivité a stagné au cours des trente dernières années. L’institution, constatant que l’économie est contrôlée par de grands groupes, propose de la libéraliser davantage, refusant de voir que c’est cette libéralisation qui a favorisé cette concentration.

Au reste, les dépenses publiques de l’État colombien sont déjà inférieures à celles de la moyenne de l’Amérique latine et la qualité des infrastructures et de l’éducation se dégrade. Et les travailleurs les plus pauvres sont également les moins bien formés et ceux qui ont le moins accès à la formation. On voit donc bien combien la pseudo-modernité de l’économie colombienne était illusoire.

Mais il suffit de regarder sur le terrain des inégalités pour voir se dissiper le miracle colombien. Dans un continent qui est déjà un des plus inégaux du monde, la Colombie affiche des résultats désastreux. En 2018, selon la Banque mondiale, les 10 % les plus riches détenaient 39,7 % du patrimoine du pays. Seul le Brésil fait pire et sans doute le Venezuela (mais les données sur ce pays sont absentes du site de la Banque mondiale). Pour comparaison, ce chiffre est de 29,9 % en Argentine et 29,7 % en Uruguay.

Coefficient de Gini en Amérique latine © Banque Mondiale

Le coefficient de Gini, qui permet d’estimer le niveau d’inégalités de revenus sur une échelle de 0 à 100 (à 100, toute la richesse est détenue par une personne), est sans équivoque. Il se situait, en 2018, à 50,4 en Colombie, un niveau légèrement inférieur au Brésil (53,4), mais au-dessus des autres pays de la région, hors Venezuela, et de la Chine. Certes, ce coefficient a un peu baissé dans la décennie 2010 (il était à 52,6, en 2012), mais le niveau des inégalités de revenus est très élevé.

Le même constat peut être fait sur le terrain de la pauvreté. La part de la population gagnant moins de 1,9 dollar par jour est de 2,1 % (0,6 % en Argentine, 0 % en Uruguay), ce qui est, là aussi, le pire chiffre hors Brésil. Si l’on remonte le niveau de pauvreté à 5,5 dollars par jour (ce qui représente 135 euros par mois), la part passe à 14 %, contre 5 % en Argentine et 0,1 % en Uruguay, ce qui, là encore, est un record dans la région hors Brésil et Venezuela.

Loin donc d’être un modèle, la Colombie est l’exemple même que le développement néolibéral peine à régler les problèmes de pauvreté et d’inégalités. D’autant que le cycle de baisse des prix des matières premières depuis 2014 a aggravé les travers de ce modèle économique.

Lorsque les revenus des exportations se sont affaiblis, le pays s’est retrouvé face à un besoin constant de devises qui s’est traduit par un double déficit de la balance courante et du budget. Pour maîtriser ce besoin de capitaux et continuer à attirer les investisseurs, les taux d’intérêt sont restés assez élevés et l’État a réduit ses dépenses salariales (qui sont passées entre 2016 et 2019, selon le FMI, de 5,5 % du PIB à 5,1 %), coupé dans ses investissements (de 5,7 % du PIB à 4,2 % sur la même période) et augmenté les transferts au secteur privé (de 7,7 % du PIB à 12,2 % du PIB). Mais cette politique n’a fait qu’accroître les difficultés et le déficit public.

La croissance est devenue insuffisante et la pression sur les salaires a accéléré. Leur croissance, qui n’a jamais été très forte au regard de la situation sociale du pays, s’est fortement ralentie au point de devenir nulle dans l’industrie à la veille de la pandémie. L’ébauche d’une timide et mal calibrée politique sociale n’a guère permis d’apaiser la situation et, en 2016 puis en 2019, le pays avait déjà connu des mouvements sociaux violents, notamment dans la province de Cauca, où sont concentrées deux des populations les plus exploitées du pays, les autochtones et les Afro-Américains, mais aussi dans d’autres régions comme Medellín et parmi les étudiants, touchés de plein fouet par la volonté de réforme du gouvernement.

Évidemment, la crise liée au coronavirus, en fermant les marchés internationaux, a encore aggravé ces difficultés. Certes, le gouvernement d’Iván Duque a introduit un « revenu de solidarité » de 160 000 pesos par mois, soit 35 euros environ, pour cinq millions de ménages. Mais le financement de cette dépense est difficile.

Le gouvernement refuse d’avoir recours au financement monétaire pour préserver l’attractivité du pays et la maîtrise de l’inflation. Mais, comme la dette publique a augmenté ces dernières années, sous le coup de la crise que l’on vient de décrire, passant de 35 % du PIB en stock en 2012 à 62,8 % du PIB en 2020, selon le FMI, les investisseurs internationaux veulent des gages.

Iván Duque est un néolibéral convaincu. Il a donc écouté scrupuleusement les recommandations de l’OCDE et du FMI, qui ont expliqué, après en avoir tressé les louanges, que la Colombie était trop libéralisée et que ses malheurs venaient de là. La faible productivité viendrait de l’absence de compétition, par exemple. Quant aux impôts, ils pèseraient trop sur les entreprises.

Pour préserver sa notation auprès des agences, le président colombien a donc décidé d’appliquer une réforme fiscale qui était déjà en gestation avant la crise. Son ambition est simple : développer l’attractivité du pays pour les capitaux étrangers tout en réduisant le déficit public.

PIB par habitant en parité de pouvoir d’achat dans quelques pays de l’OCDE. © OCDE

Conscient du niveau de tensions dans le pays, le président avait enrobé son projet sous l’excuse de préserver le revenu de solidarité et dans une taxe sur les plus riches. Mais cette dernière était immédiatement neutralisée en devenant déductible de l’impôt sur le revenu. En revanche, le taux d’impôt sur les sociétés, jugé trop élevé par le FMI et l’OCDE, était réduit et la TVA, payée par tous et surtout par les plus pauvres, était, elle, relevée de 16 à 19 % et élargie à des produits essentiels comme l’énergie, l’essence ou l’eau.

Là encore, c’était une recommandation de l’OCDE. L’effet escompté était simple : générer des revenus stables pour l’État puisque ces dépenses sont incontournables sur le dos des plus faibles et réduire la consommation et donc les salaires pour maintenir la compétitivité et réduire les déséquilibres extérieurs. C’était donc bien une thérapie de choc néolibérale sur un pays déjà affaibli par trente ans de réformes. Et c’est ce qui a déclenché la révolte populaire que le retrait de ce projet n’a pas calmée, tant ce qui est en cause est bien le modèle économique et social du pays.

Sortir du modèle extractiviste

L’échec du néolibéralisme colombien fait écho à celui du Chili, même si ce pays est plus développé et moins inégal. La crise de 2014, qui a frappé de plein fouet tout le continent, a touché autant les régimes néolibéraux que leurs concurrents socialistes.

L’Amérique latine se retrouve donc dans une impasse. D’un côté, les régimes néolibéraux sont incapables de tenir leurs promesses et se montrent de plus en plus violents, du Brésil à la Colombie, en passant par l’Équateur et le Chili.

Mais, de l’autre, les régimes socialistes ou populistes sont également à la peine et n’ont guère convaincu dans leurs réponses à la crise des matières premières. Leur attachement au modèle économique extractiviste les a rendus dépendants de l’exploitation des ressources naturelles et des marchés internationaux.

Tout le continent semble donc déstabilisé politiquement. On l’a vu dans la longue crise politique péruvienne ou dans l’interminable crise vénézuélienne, mais aussi dans l’élection présidentielle équatorienne du 11 avril 2021. Elle a vu la victoire du banquier néolibéral ultraconservateur Guillermo Lasso contre le partisan de Rafael Correa Andrés Aurauz, alors même que la gauche était majoritaire au premier tour, mais divisée entre les corréistes et le candidat écologiste et autochtone Yaku Pérez. Ce choix par défaut semble traduire une forme de perte de repères d’une population en manque de vraie alternative.

La crise politique et économique de l’Amérique latine montre, en réalité, que cette région ne s’est pas encore débarrassée de sa vieille malédiction, celle de sa dépendance des matières premières. Des latifundistes du XIX^e siècle aux modèles de ce début du XXI^e siècle en passant par les modèles agro-exportateurs du XX^e siècle, le projet est toujours le même : extraire pour exporter et en espérer le développement. Et l’échec a toujours, ou presque, été au rendez-vous, faute d’une diversification réelle, d’un développement réel de la demande intérieure et d’une montée en gamme des travailleurs et de la production.

Pour compenser cet échec, on n’a jamais trouvé que deux réponses : extraire plus et exploiter davantage. Le choc en Équateur et en Bolivie entre les socialistes locaux et les populations autochtones a tourné autour de la volonté des gouvernements de gauche d’extraire plus. Celui entre la population et les gouvernements au Chili et en Colombie tourne autour de l’augmentation de l’exploitation directe et indirecte.

Mais, dans toute la région, ces deux tensions sont présentes et on a vu des gouvernements de gauche couper dans les dépenses sociales, comme au Brésil avant Bolsonaro, tandis que les gouvernements néolibéraux colombiens ont accéléré la déforestation.

Il ne s’agit certes pas de placer à égalité les politiques de gauche qui, dans de nombreux pays de la région, ont permis de réduire fortement et concrètement les inégalités et la pauvreté, précisément là où les néolibéraux ont nettement échoué. Au global, en dehors du désastre vénézuélien (qui n’est pas anecdotique), le bilan économique et social est plutôt favorable à la gauche. Mais les fondements de ce bilan et la poursuite de ces politiques sont problématiques et c’est ce qu’a prouvé le cas équatorien, comme, en partie, la crise bolivienne.

Le candidat communiste chilien à l’élection présidentielle, Daniel Jadue, l’explique fort bien dans un entretien récent accordé à L’Humanité, en affirmant que la gauche latino-américaine au pouvoir n’a pas fondamentalement remis en cause le mode de production.

Le plus grand danger qui menace la région est alors que la crise écologique, loin de la sortir de cette ornière, la plonge à nouveau dans cette malédiction. La « croissance verte » conduit, en effet, à des besoins de ressources dont l’Amérique latine regorge, comme le lithium en Bolivie, le cuivre au Chili ou les produits agricoles nécessaires pour les carburants verts ou la biomasse.

La demande croît, les prix augmentent. La tentation est donc immense. Mais, encore une fois, elle est trompeuse. Si la croissance verte est efficace, elle conduira nécessairement à une réduction de la demande et donc à une baisse des prix qui fera replonger la région dans la crise. Si elle ne l’est pas, le désastre écologique sera complet et conduira à des désastres naturels inévitables.

L’incertitude politique qui frappe la région est le signe d’une crise que l’on ne peut dépasser en ayant recours aux causes mêmes de cette crise. Les émeutes colombiennes montrent combien les institutions internationales font fausse route lorsqu’elles pensent que l’innovation par le marché et la compétitivité est une issue pour ces pays.

Mais la sortie du néolibéralisme en Amérique latine ne peut signifier le recours au socialisme extractiviste. Il faut trouver un nouveau chemin de développement, capable de sortir le continent de la pauvreté et des inégalités, mais s’accompagnant d’un modèle de développement nouveau. C’est le cœur de l’actuelle discussion dans les gauches latino-américaines et ce débat est essentiel.

Dans l’état actuel de la région, une des voies de sortie doit être la coopération internationale, non la compétition. Et, en creux, on voit ici les limites de l’aggiornamento états-unien avec Joe Biden sur le plan économique et écologique.

Le changement de logique que la nouvelle administration à Washington a engagé dans ses frontières sera forcément une illusion si elle ne s’accompagne pas d’une réflexion internationale qui doit commencer par son traditionnel pré carré, l’Amérique latine. C’est sans doute trop attendre des démocrates états-uniens. Et comme la Chine et l’Europe ne se soucient guère des effets de leur politique à l’extérieur de leurs frontières, l’Amérique latine semble encore loin de sortir de l’ornière.